国家賠償責任と公務員の個人責任

【国家賠償制度】

国家賠償という制度があります。

日本国憲法の施行後に制定された国家賠償法(略して国賠又は国賠法)に定めがあります。

国賠法1条は、次のように定めています。

  1. 国又は公共団体の公権力の行使に当る公務員が、その職務を行うについて、故意又は過失によって違法に他人に損害を加えたときは、国又は公共団体が、これを賠償する責めに任ずる。
  2. 前項の場合において、公務員に故意又は重大な過失があったときは、国又は公共団体は、その公務員に対して求償権を有する。

1項で定められているのは、一定の場合に国または公共団体(以下、単に「国」といいます)が公務員の行為によって生じた損害の賠償責任を負う、ということであり、2項で定められているのは、一定の場合に国は当該公務員に求償できる、ということです(ただし、「求償できる」ということであって、「求償しなければならない」ということではありません)。

それでは、国が国家賠償責任を負う場合、その原因となる違法行為を行った公務員の個人責任はどうなっているのでしょうか。

つまり、その公務員個人は、被害者に対して損害賠償義務を負うでしょうか。

混同されやすいですが、以下で論じるのは、例えば市立学校の教員がプールの水栓を閉め忘れたために学校(市)に余計な水道料金を負担させてしまった場合に、学校(市)が当該教員にその水道料金を負担させることができるか(当該教員の過失によりその水道料金相当額の損害を被ったとして、当該公務員に損害賠償請求をすることができるか)という問題ではありません。このケースでは、市が国民に対して賠償責任を負うのではなく、無駄な水道料金を負担するという損害を被っただけなので、国家賠償責任の問題は生じません。
なお、一定の公務員(出納官吏、物品管理職員、予算執行職員等)については、会計法や地方自治法で弁償責任が定められています。

【最高裁は公務員の個人責任を否定している】

公務員個人が被害者に損害賠償義務を負うか否かについては、国賠法に規定がなく、解釈に委ねられています。

最高裁は、公務員個人は賠償責任を負わないと判示しています(※1)。裁判所は事案に即した判断をするので、この最高裁判例は、いかなる事案でも公務員の個人責任を否定するものではないとの見方もあり得ます。つまり、この最高裁判例とは「事案が異なる」という理由で、公務員の個人責任を認める最高裁判例が出る可能性は理屈として否定できません。また、判例変更がされる可能性もゼロではありません。しかし、これまで、事案が異なるとして公務員個人の賠償責任を認めた最高裁判例はありませんし、判例変更もされていません。

学説上は、加害公務員への制裁や違法行為の抑止といった理由により、一定の場合、例えば当該公務員に故意または重過失がある場合や、故意に基づく職権濫用行為の場合には、公務員の個人責任を認めるべきとする見解があります。公務員の個人責任を認めた下級審の裁判例もあります(※2)。

※1 最判昭和30年4月19日
※2 東京地判平成6年9月6日。ただし、控訴審である東京高裁平成9年6月26日は個人責任を否定。

【近時の例】

元近畿財務局職員の赤木氏が、森友学園に関する財務省の決裁文書の改ざんに関与させられたことを苦にして自殺したとして、ご遺族が、国と財務省理財局長(当時)の佐川氏に対して損害賠償請求をした件があります。

国が請求を認諾した(原告の請求を全て認めて裁判を終わらせた)ので、佐川氏に対する請求の審理が続いていました。

大阪地裁は、2022年11月25日、佐川氏に対する請求を棄却しました。最高裁に従い、公務員個人は賠償責任を負わない、という理由です。

【個人責任を否定する根拠】

最高裁は明言していませんが、個人責任を否定する根拠は大きく次の2点にあるとされています。

  • 国からの賠償により被害者の損害は回復されるので、個人責任を認める必要はない。
  • 公務員の個人責任を認めると、公務員個人に対する損害賠償請求訴訟が多発し、公務員が公務に対して萎縮するという弊害が生じるので、個人責任を認めるべきではない。

2つ目の根拠に対しては、あまりピンと来ない方もおられるかもしれませんが、非常に重要な点です

警察官による逮捕、検察官による起訴、裁判官による判決、税務職員による滞納処分など、権力により国民に不利益を課さざるを得ない公務はたくさんあります。概ね公務は適切になされていると思いますが、適切な公務であっても納得できない国民はいるでしょう。

権力を行使しない公務、例えば市役所での窓口対応などであっても、長時間待たされた、言葉遣いが気に入らない、など、大なり小なり不満を抱く国民もいるでしょう。

公務員が個人責任を一切負わないと考える場合には、裁判所は、原告がいかに当該公務員の行為が悪質で違法だと主張したとしても、その主張が真実か否かについて判断せずに、公務員は個人責任を負わないという最高裁判例に依拠して、簡単に請求を棄却することができます。結論を出せるのであれば、裁判所は全ての争点について判断しなくても良いからです(※3)。そのため、わざわざ公務員個人を訴える人はあまりいないし、弁護士も依頼を受けないということになります。

※3 例えば、原告の請求が認められるために、原告がA、B、Cの3つの要件を立証する必要があるとします。この場合、裁判所は、Aを立証できていないことがわかれば、それを理由に請求を棄却すればよく、BとCについて判断を示す必要はないのです。判決では、Aが認められないとの判示に続き、「原告の請求は、その余の点について判断するまでもなく理由がないから棄却する」とされます。

ところが、例えば「故意に基づく職権濫用行為」という極めて限られたケースであったとしても、公務員が個人責任を負う余地が認められるとしましょう。この場合、原告は、もしそれが真実であるとすれば「故意に基づく職権濫用行為」と評価されそうな行為があったと主張するでしょう。そうすれば、裁判所は、原告が主張する行為があったか否かについて判断を迫られます。被告とされた公務員は、裁判を放置すると原告の主張のとおりの事実が認められることになるため、原告の主張に対して反論をしたりそのための証拠を提出せざるを得ないことになります。訴訟対応は公務ではないでしょうから、自分で対応する場合には仕事を休んで裁判所に出頭したりする必要がありますし、弁護士に依頼する場合には自分で弁護士費用を負担する必要があります。結果として原告の請求が認められなかったとしても、被告とされた公務員のこうした負担がなかったことにはなりません(弁護士費用を原告に請求することはできません)。公務員向けの賠償責任保険(既に商品として存在しています)により弁護士費用を賄うことができたとしても、被告の地位に立たされ、(弁護士と打合せをして)訴訟対応をしなければならないという負担は大きいと言えます。

そうなると、一旦公務員が個人責任を負う余地を認めてしまうと、個々の公務員が萎縮することは避けられず、ひいては公務員のなり手が減少し、結果として国民全体が損失を被る、ということにもなるでしょう。

したがって、公務員個人の責任を一切認めないとする考えには、十分な合理性があります(※4)。

※4 もっとも、これに対しては、①そもそも、提訴には多大な労力や費用がかかるので、国賠だけだったら提訴しないが、公務員個人の責任も追及できるのであれば提訴しようと考えて提訴する人はほとんど想定できない、公務の萎縮は杞憂である、少なくとも個人責任を負う場面を重過失や故意の職権乱用行為に限定すれば、公務の萎縮というデメリットは小さく、メリットがそれを上回る、②民間企業の場合には会社の使用者責任(民法715条)が認められても従業員の個人責任(民法709条)は否定されないのに、公務員だけを保護する必要はない、との批判はあり得るでしょう。①については実証的な研究がされているわけではなさそうなので、水掛け論の感があります。ただし、国に対する賠償請求は、国は簡単に妥協しないだろうから躊躇するが、公務員個人に対する賠償請求であれば、公務員は訴訟の負担を避けるために妥協してくるかもしれない、として、国に対するよりは公務員に対する請求の方がハードルが低いと考える人はいるかもしれません。

他方で、加害公務員への制裁や違法行為の抑止という観点からは、公務員個人の責任を認める見解にも合理性があります。ただし、日本では、国賠法を含む不法行為法の目的は損害の填補にあり、制裁や違法行為の抑止にあるとは考えられていません。事実上、制裁として機能したり違法行為抑止に効果があるとしても、正面からそれが法の目的だとは考えられていないのです。

そうすると、現時点では、国賠法1条2項の公務員に対する求償をもっと活用する方向で考えるのが現実的でしょうし、バランスも取れていると思います。公務員が直接訴えられることを心配して公務を萎縮することを避けることができる一方で、最終的に被害者の損害が国を介して当該公務員に転嫁されれば、それが事実上制裁になり、違法行為の抑止にもなります。

現在のところ、国による求償権が適切に行使されているようには思えないので(※5)、国民がもっと求償権行使に関心を持ち、政府に求償権を行使しない理由を説明させるなどして、適切に求償権を行使させる必要があるでしょう。立法論になりますが、一定の場合に求償権の行使を義務づけたり、国が求償権を行使しない場合にそれを義務付ける訴訟類型を設けることも考えられるでしょう(※6)。

※5 国賠法1条2項は、故意または重過失がある場合に国が「求償権を有する」としていて、求償権行使を義務づけているわけではありません。求償権を行使するかどうかは国の裁量ということになります。
※6 地方自治体の場合には、既に義務付け訴訟が設けられています(地方自治法242条の2第1項4号の住民訴訟)。実際に求償権の行使を求める住民の訴えが認められた裁判例もあります(東京都国立市の高層マンション建設に関する件など)。個人的には、国と地方自治体とで区別する合理的理由はないと思いますが、政府・与党にとっては都合が悪い制度なので、法制化される可能性は極めて低いでしょう。

もっとも、求償権行使が活発になると、公務員は賠償責任保険により対応しようとするでしょうから、求償権が制裁や違法行為の抑止に役立たなくなるかもしれません(もちろん保険の内容にもよりますが)。そうすると、懲戒処分がより重要になり、懲戒処分に被害者の意見を反映させる制度を設けることも考えられるでしょう(この制度は今設けても良いと思いますが)。また、違法行為が全て犯罪になるわけではありませんが、犯罪が成立する場合には、検察官は適切に起訴権限を行使すべきでしょう。逆に言うと、懲戒処分や刑事処分が適切になされないから、公務員の個人責任を認めるべきだという主張が根強くなされるのです。法のあり方を全体としてみれば、公務員の個人責任を否定するのであれば、求償権の行使や懲戒処分・刑事処分が適切になされる必要があるということです。

【再び佐川氏の件】

上記のとおり、公務員個人が訴えられても、国が責任を負う場合には公務員個人は責任を負わないとする最高裁判例があるため、裁判所は、どのような加害行為があったかどうかの判断に踏み込まずに、請求を棄却することができます。

裁判所がこのような判決をすることが予想できれば、訴えられた公務員としては、公務員個人は責任を負わないとだけ反論し、加害行為の内容については簡単に否認だけして反論しないということも可能になります。もっとも、実際に訴えられた場合、通常は、加害行為の内容についても反論すると思います。

しかし、大阪地裁の判決を読む限り、佐川氏は、佐川氏が文書改ざんを指示し、その結果赤木氏が継続的に強い心理的負荷にさらされてうつ病を発症し自殺した、佐川氏は赤木氏が強度の心理的負荷を受けることを認識・認容していたから自殺にも故意が認められる、との主張に対し、全く認否・反論をしなかったようです。佐川氏は、国会の証人喚問でも、刑事訴追のおそれを理由に具体的な証言を拒絶していました。

原告としては、佐川氏の認否・反論とそれに対する再反論の応酬によって事案が解明されることを期待していたのでしょうが、それは果たされなかったということになります。国に対する訴訟も、佐川氏の尋問をせずに国の請求認諾により終結したので、結局、訴訟で佐川氏から事実が語られることはありませんでした(原告は国が請求の認諾をしないように、請求額を高額にしたようです)。

訴訟以外に佐川氏が文書改ざん指示について主張をする機会としては、懲戒処分や国の求償権行使に対する弁明が考えられるでしょう。ただし、佐川氏は懲戒処分を受け同日依願退職しており、十分な説明はされていないようです。そうすると残るは求償の場面ということになりますが、本件では、国は、高額な請求を認諾したのだから、全額かどうかはともかくとして、佐川氏に求償請求すべきと思います。額にもよるでしょうが、求償請求されれば、佐川氏も文書改ざんの指示について弁明する必要に迫られるかもしれません。ただし、国が遺族の請求を認諾して訴訟を終結させたのは、これ以上真相を解明しようとする意思がないことの表れでしょうから、求償は期待できないでしょう。

【元自衛官の女性に対する性暴力の事案】

近時、元自衛官の女性が、在職中の性的被害を告発された件があります。

この件で、被害女性から、「加害者側の弁護士から、『個人責任を問われるか疑問がある』としつつも、加害者一人当たり約30万円の示談金の提示があった」旨の発表がありました(2022.12.19の記事)。

これについて、インターネット上のコメントでは、加害者側の弁護士を批判するコメントが圧倒的です。

しかし、加害者の代理人弁護士が述べたのは、本件は国の賠償責任が認められる事案であり、最高裁判例からすると、(国から求償されることはあり得ても)加害者個人は被害者に対して賠償責任を負わないのだ、少なくともその可能性は十分ある、という趣旨だろうと思います(それ以外は考えにくいところですし、文書全体を読めば、その趣旨ははっきりするのでしょう)。

そうだとすれば、この件でも加害者が個人責任を負わない可能性は十分あるので(※7)、加害者代理人は間違ったことを述べているわけではないことになります(※8)。

※7 なお、公務員の行為が職務に関連せず、国が国家賠償責任を負わない場合には、当該公務員個人が不法行為責任を負うことに異論はありません。もっとも、今回は、勤務中にセクハラが行われたとされており、国家賠償責任が認められる事案でしょうし、原告女性も国に賠償責任を求めているようです。
公務員のセクハラでいえば、職員に広く参加を呼びかけた懇親会で被害者の上司がセクハラ発言をした件について、親睦会が職員相互の親睦を図る目的で開催されたとして、国家賠償責任を認め、上司個人の責任を否定した裁判例があります(旭川地裁令和4年2月8日)。
他方、国立大学大学院の教授が研究生に対し、懇親会の後ホテルのラウンジに誘い帰宅するまでの間にセクハラを行った件について、全く私的な懇親会が場所を変えて行われた後に、それぞれが帰宅する途中で行われたものであるとして、国家賠償責任を否定しつつ教授個人の不法行為責任を認めた裁判例があります(東京地裁平成17年4月7日)。
※8 このように述べた理由として、①示談が成立せず訴訟になった場合に備えて、支払義務を認めたと主張されることを避けたかった、②法律上の支払義務がないにもかかわらず支払意思を示すことで、誠意や金額の妥当性を示そうとした、といったところが想定できます。ただし、これだけ社会問題化した事案において、被害者側に対してそのように述べるかどうかは、弁護士によって判断が分かれるところかと思います(外部からはわからない事情もあるでしょうし、加害者代理人も十分検討し本人の了解も得た結果でしょうから、加害者代理人を批判する趣旨では全くありません。)。

【追記1】

被害女性が国と加害者に対する損害賠償請求訴訟を提起したようです(2023.1.30の記事)。

国には国家賠償を請求しつつ、「今回は自衛隊の公務とは関係がなく、違法性が非常に高い」として、加害者個人にも損害賠償請求をしているようです。

訴訟では和解協議がされると思いますが、和解が成立せず、判決となる可能性もあります。判決になれば、国に対する請求は認容、加害者に対する請求は棄却となる可能性が十分あると思います。この場合、国は加害者に求償請求すべきでしょう。 

【追記2】

加害者らが在宅起訴されたとの報道がありました(2023.3.17)。

検察官がいったん不起訴としたのを、検察審査会が「不起訴不当」とした結果を受けてのことのようです。

検察審査会の審査が有効に機能したと評価できると思います。

【追記3】

佐川氏に対する訴訟の控訴審で、大阪高裁は、2023年9月13日の第1回期日で、佐川氏らの尋問請求を却下し、即日結審したようです。判決言渡しは12月19日とのことです。
 
公務員個人は責任を負わないという理由で控訴を棄却するつもりなのでしょう。
 

【追記4】

2023年9月19日、佐川氏に対する訴訟の控訴審で、大阪高裁は控訴を棄却しました。
やはり、公務員個人は責任を負わないという理由のようです。
報道では、道義的に佐川氏は謝罪や説明をする義務を負うと判示したようですが、これは裁判の結論とは関係がない「傍論」ということになります。判決をする上では言及する必要がないということですが、それでも佐川氏に一言言っておきたい、あるいは、原告の気持ちを少しでも汲み取りたい、という裁判官の気持ちの表れでしょう。

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